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    社保法能否接納 企業年金何去何從?

    作者: 佚名  上傳時間:2009-03-24  瀏覽:121
       
    日前《社會保險法(草案)》公布并向全社會征求意見,期間,社保專家、中國社會科學院拉丁美洲研究所所長鄭秉文在2009年2月18日發表了題為《企業年金應盡早納入<社會保險法>》的建議文章,建議應將養老保險的第二支柱企業年金納入進來。鄭秉文的聲音在業界引起了強烈反響,不久,網上流傳一篇博客匿名文章,針對鄭秉文的文章提出了言辭激烈的不同的看法。
    記者認為,圍繞問題,組織討論,在社保體系立法和路徑選擇關鍵時期,討論意義尤為重大。這說明人們已經意識到企業年金作為補充養老保險在社會保障體系中的重要作用。尤其是在當前,經濟危機全球肆虐,社會保障已經成為人們關注的焦點。國際經驗表明,大的經濟危機往往是擴大社會保障覆蓋面、提高保障水平的重要時機。
    但目前我國企業年金的發展還存在諸多亟待解決的分歧,我國企業年金制度是否應該加強、是否應該在《社會保險法》中予以體現、應當采取什么模式等等。這關系到未來國民福祉的好壞、涉及到職工福利的高低、涉及到國家財政負擔的風險等很多大問題。為此,本報組織了一次重要訪談,旨在設立一個討論平臺,讓企業年金的參與各方就以上分歧進行深入、廣泛的討論,以期拋磚引玉、辨明是非。
    □ 本報記者 秦 煒 夏 青
    《社會保險法》
    應不應對企業年金有規定
    《社會保險法》應不應對企業年金有規定,怎樣規定,規定到什么程度?
    ■ 鄭秉文:
    在當前全球金融危機愈演愈烈的大背景下,《社會保險法(草案)》(以下簡稱《社會保險法》)終于正式公布并向全社會征求意見。但值得注意到是,企業年金本來在《社會保險法》草稿中是有原則規定的,但在公開征求意見的草案中卻沒有看見。《社會保險法》作為我國首部關于社會保險的“基本大法”,在立法中對其做出基本的法律規定是應該的,只有好處,沒有壞處,比如,有利于企業年金沿著健康制度模式發展起來而不走彎路,有利于提高職工福利水平和退休后生活水平,符合全社會的利益,也符合社會保險法立法的國際慣例。重要的是,有利于補充保險這個第二支柱的制度模式的穩定,既然模式已經由兩個部令規定了,就不要再“折騰”了,這符合中央倡導的“不折騰”的原則。否則,企業感到茫然,金融機構也亂套了。
    考慮到2004年兩個部令頒布以來企業年金制度運行所面臨的種種障礙和不利現狀,建議在《社會保險法》中單列一章,將企業年金的幾個重大問題以立法的形式明確下來,這可為日后制定《職業年金條例》(包括公務員和事業單位)指明方向。
    ■ 鄭功成:
    企業年金主要是彌補基本養老保險的不足,其中包括水平不足、待遇不足。企業年金是確保老年人生活質量的保障機制。在目前基本養老保險替代率下降的條件下,這是一個必要機制。所以在《社會保險法》中應當對企業年金有適當的定性,就是把它定為職業福利范疇內的有相關政策支持的補充保險。像現在這樣完全不提及企業年金是不妥當的。社保法里至少應該有一條,比如說增加一條或者一款,明確“國家鼓勵發展企業年金,并采取相應的政策支持”,但也不可規定太多。
    ■ 羅超英:
    需要以立法的形式明確企業年金稅優政策,統一政策,才夠力度,,才有效率,才可避免無統一規章可查,才可避免個別部委規定的稅優比例太低等情況。企業年金稅優政策可以加入《社會保險法》,也可以企業年金單獨立法。
    因為基本養老保險是強制性的,而企業年金是企業自愿建立的,而且目前已經出臺了很多企業年金政策。即使把企業年金加入《社會保險法》,也不需要規定得太細,只需給予原則上的肯定意見、統一一些比如稅優之類的政策要點。
    為什么企業年金的推進很緩慢
    職業年金某種意義上也是一種企業年金。據了解,目前職業年金政策已有,試點地區也有,為什么推進還是很緩慢,企業年金也遭遇相同情況?
    ■ 鄭秉文
    自2004年有關企業年金的兩個部令發布以來,企業年金的運作依然“步履蹣跚,困難重重”。其中,稅優政策難以落實、內部理事會受托和外部法人受托的某些“法律盲點”等三大重要問題是主要的影響因素。
    繼勞動保障部自2004年發布的兩個部令中規定個人和單位兩個8.33%的稅優比例后,國資委于2005年8月下發的《關于中央企業試行企業年金制度指導意見》只確認了4%。2007年9月,國資委下發的《關于中央企業試行企業年金制度有關問題的通知》又將企業繳費比例擴大到兩個部令的兩個8.33%。但是,2008年2月財政部下發的34號文《關于企業新舊財務制度銜接有關問題的通知》又將其限定在企業繳費4%(個人繳費沒有優惠)。
    業內普遍認為,這個稅優比例太低,不僅不能滿足社會需求,而且還與兩個部令嚴重沖突。稅優政策的變化無常和混亂,改變了企業的預期,也致使金融機構無所適從,在一定程度上又損害了公共政策的公信力。
    5年來,由于兩個部令的“立法”層次較低,權威性也較差,致使各部門之間難以配合,博弈激烈,政出多門,任何一個部門下發的紅頭文件都可能會導致整個企業年金行業性的“窒息”,這在業內已是公開的秘密。
    ■ 鄭功成
    三個原因,一是當前的經濟形勢不好,國家不會再有過多的精力去關注建立企業年金。二是,制度模式選擇沒有達成一致、共識。三是到底是機關、事業單位同步走還是分步走,也沒有達成共識,那么機關、事業單位的養老金制度的改革是與企業看齊還是保持一定的差距,也沒有達成共識。大家講一個宏觀的發展容易,但是具體的落實不容易。
    ■ 閆安
    首先,《中國社會保障改革與發展戰略》報告中所提出的逐步構建有序組合的“三險一貼”養老保障體系的指導理論值得商榷,個人認為應該及時糾正。
    該報告提出了“三步走”戰略,即按照職工養老保險制度、公職人員養老金制度、農民養老保險制度,以及城鄉居民老年津貼制度等構成多元制度結構的社會養老保障體系。這一“碎片化”、“條線化”、“身份化”社會養老改革路徑實際是按照時間進行縱向的分階段改革,在此理論指導下的改革實踐,出現結構性的問題,付出過高的代價幾乎是必然的。例如,我國公務員、事業單位、企業職工、農民工、農民已經存在著顯著的階層性的基本養老退休待遇不公和差距問題,同樣一個人,僅因“身份”不同,如以“公務員”或“事業單位”身份退休,其基本養老退休待遇就分別比在企業退休的養老待遇高約2.1倍和1.8倍;同樣一個人,公務員退休后拿到的退休金相當于在職時候基本工資的90%,而以企業職工身份退休,則要按照社會平均工資算,差距自然明顯。這顯然有違社會公平,構建和諧社會的核心在于調整利益結構,讓全體人民共享改革發展成果。
    我國的企業年金、職業年金為何發展緩慢,根本原因在于這種“身份化”、“條線化”改革的指導思路,使得基本保險替代率居高不下,社會群體間基本養老退休待遇不公,進而導致了市場化運營的企業年金空間有限,職業年金發展受阻。如果降低基本保險繳費率,進行公務員、事業單位、企業、農民等全體國民同等條件下的基本養老統籌共濟,強調基本養老公平,并在此基礎上大力發展體現效率、貢獻的職業年金、企業年金,則無論國民基本養老還是職業年金、企業年金都將迎來有序改革和發展的巨大空間。
    其次,僅從事業單位職業年金發展本身看,存在以下問題:
    一是,比上不比下。
    本來,公務員和事業單位人員退休后的養老金收入差距較大,我國的機關公務員及全額財政撥款的事業單位職工的養老保險實行由國家財政統包。但非財政撥款的事業單位與公務員待遇未統一。這對事業單位的人員流動及事業單位的改制產生障礙。特別是事業單位用工制度改革后,人員可以不進編制,同工同酬,但這些人退休后的收入問題,如何體現在職積累和退休后的待遇平衡,避免不穩定、不和諧因素的出現,就事業單位職工個人而言,當然是“就高不就低”,因而可能改革的阻力因素;
    二是,橫向比,也不平衡。
    不同事業單位待遇差距過大,根據在職身份決定補貼標準和待遇,退休后落差較大,容易造成一些不穩定性因素。
    目前事業單位獎金部分比重較大,單位間差異巨大。不同事業單位退休后的收入差別較大,而且部分事業單位一旦改制為企業,則退休后收入下降更多,將會引發了一系列的問題。
    目前事業單位用人制度實現聘用合同制和編外用人制度,根據職務、職級等確定工資水平。對于編制外的員工,在職時同工同酬,但退休后的收入問題沒有保障。早在1999年,根據國務院有關文件要求,不允許機關事業單位購買商業保險的做法,已由政府職能部門進行了清理。
    這就造成了當前事業單位員工的收入現狀是身份決定待遇,編內、編外差異較大情況出現。如果事業單位轉制為企業,則轉制前后對員工收入會產生較大差異。
    以上因素,都造成了事業單位職業年金改革的障礙。
    ■ 羅超英:
    企業年金的推進緩慢主要還是由于稅優政策和繳費渠道不夠明確、不夠透明、不夠統一、不夠固定、稅優比例不夠高引起的。至于職業年金,目前還在啟動階段,政策需要逐步完善。
    哪種模式更適合中國國情?
    DB型與DC型是不是對立的?哪種模式更適合中國國情?(企業年金DC模式,是信托型的,就是繳費確定型的。是指養老金計劃中安排的是以收定支模式,現在繳納確定的金額,最后看積累情況和投資回報情況才能決定退休后拿多少。DB模式,就是待遇確定型的。是指養老金計劃中安排的以支定收模式,要想在退休后領取確定的金額,就需要通過精算確定現在個人和企業要繳納多少才能保證)
    ■ 鄭秉文
    從這次國際金融危機沖擊影響來看,由于DB型(收益確定型)契約制企業年金的資產不是獨立的,難以逃脫這次金融海嘯的洗劫。
    但是,在這次金融風暴中,美國DC型(繳費確定型)養老計劃401(k)只損失了2萬億美元。眾所周知,由于其資產獨立于企業,企業破產之后其養老資產還存在,只是“縮水”而已,并不像DB型計劃那樣,一旦企業破產,皮之不存,毛將焉附?
    由此可見,2004年兩個部令確定的DC型信托制,是完全符合我國現階段企業生命周期較短的現狀,企業關閉之后也不至于會導致分文皆無。從去年以來長三角和珠三角地區大批外向型企業關閉破產情況分析,只有信托型、資產型和DC型的企業年金制度,才符合中國的實際和抵御外部危機和內部波動導致的風險。
    因此,應以立法的形式將我國企業年金的法律組織形式確定下來,以確保企業年金資產的安全性和獨立性。否則,一旦企業破產,遭殃的是職工,他們的企業年金就很容易化為烏有。即使沒有金融危機,我國的企業生命周期也非常短,所以,信托型的有利于資產的安全性,這是最大的理由。
    ■ 逸言的博客
    如果說計劃是采取保險模式或信托模式只是計劃發起者--企業的自主選擇的話,那DB或DC模式就更是計劃發起者--企業根據自身的組織形式、員工數量、年齡結構、薪酬制度和員工福利計劃等總體情況綜合決定的,要經過職工代表大會通過。
    在制度設計初期,一個國家如此,一個企業(尤其是大企業,如我國國資委下轄的國有企業)也是如此,必須存在老人、中人和新人,直接采用DC模式僅僅對年輕人有利,對于快接近退休時的老人是不利的,所以養老制度嵌入時必然要有制度成本,對中老年職工的養老金負債進行一次性補償,DC模式才能體現公平,否則就是對既往負債的漠視而損害中老年職工的利益。所以在制度啟動初期,應當允許DB、DC模式并存,根據企業的不同情況進行選擇,并允許多長時間內企業進行模式轉換,國家財政予以一定的支持。如果無視這一點,那就有昧學者的良心。所以DB、DC無所謂好壞,要根據計劃發起人的需求來決定。
    美國此次金融危機,401K計劃損失慘重,約2萬億美元,就是由于受托機構未充分盡職,并過度迷信資本市場,誤導計劃持有人超過自身風險管理能力去自主投資所致。在美國,如果企業采取DC模式,就委托給金融機構管理,按照金融監管的要求防范風險;如果采取DB計劃,美國勞工部下設有PBGC(養老金擔保公司),對所有DB計劃進行再保險,實際上,DB的核心就是第三方擔保機制,類似于美國聯邦存款保險公司。自2008年次貸危機全面爆發以來,美國已有13家中小銀行倒閉,可有誰聽說美國存款人血本無歸的?都是按照行業自保的要求,事前按照一定的費率繳納存款保險費,一旦發生金融風暴,負債或者損失就由再保險公司處理,依此原理,計劃持有人是可以按照一定比例(如70%)或者絕對數額(如5萬美元)收回的。實際上一旦企業實施DB計劃,該計劃的資產負債已經脫離企業的資產負債表。
    國際最新經驗表明,DB或者DC都有各自適應的企業或行業,比如DB適用于工會力量強大的大企業,而DC更多地適用于中小企業,目前國際上傾向于采用混合型計劃。如同過度迷信市場或者政府主導的經濟一樣,它們總是有這樣或那樣的問題,所以一定要兩條腿走路。
    ■ 吳焰
    我國目前的企業年金營運模式是信托型模式,強調借助分散職能來規避風險。雖然一些發達國家和地區主要采用信托型企業年金模式,但其前提條件是金融市場自由化程度較高、允許金融集團混業經營和法律體系非常完善。即使在信托制度的發源地英國和企業年金信托制度高度發達的美國,在其企業年金發展初期都是以契約型模式為主,并逐步發展成信托型與契約型共存的市場模式。在美國,目前40%以上的企業年金采取保險契約模式。因此,我國在企業年金的試行階段采用單一的信托模式,并不完全適合我國現階段的基本國情。
    允許商業機構發展其他類型的企業年金操作模式。在我國企業年金的起步階段,有關部門應本著促進企業年金發展的思路,不局限于單一的信托型模式,允許商業保險機構積極探索契約型企業年金模式,由市場做出選擇,在不斷的嘗試中予以規范和完善,摸索出一條適合我國國情的企業年金發展道路。
    ■ 鄭秉文:
    說到在DB模式再保險的好處,我正好借這個機會多說幾句。
    我之所以始終不渝地堅持DC,反對DB,除了出于保護職工利益的目的,還出于防止國家財政陷入風險的目的。
    美國的再保險公司(PBGC)是1974年針對存在的大量DB型模式不得已建立的一個聯邦公司,旨在保護和補償破產企業職工的養老金資產。這個擔保公司在財務上早已遇到財務可持續問題,在業內這是人人皆知的,所以,這個公司不得不實行多元化投資,千方百計地擴大收入,以彌補不斷擴大的赤字。2009年1月15日發表了《2008年度報告》,報告顯示,多元化投資的收益已使赤字開始逐漸縮小:2006年赤字189億美元,2007年141億,2008年縮小到112億。美國之所以建立這個公司是因為歷史上遺留下來的企業年金計劃都是DB型的,那時,制度創新還沒有DC型的。凡是DB型的,一旦企業破產,為了不把矛盾推向社會,維持社會穩定,政府只能管起來,英國在90年代就不得不成立了一個類似的公司(PPF)。
    我們國家目前沒有這個補償機制,沒有建立類似的再保險公司,如果同意立法建立DB型企業年金,實際就等于“逼使”政府將來某一天必須也要建立這樣一個再保險公司,等于是給政府設下一個“陷阱”。作為學者,至少應把厲害關系事先講清楚,最后由中央政府去拍板。
    我始終堅持認為,既然我們歷史上沒有像發達國家那樣曾經走過這樣的道路,何必現在去重蹈覆轍?何必人為地去制造這個潛在的財政包袱、然后再背上這個財政包袱呢?這不是人為地把財政拖向一個無底洞嗎?所以,DB模式既不利于職工,也不利于國家呀!美國和英國是沒有辦法的,因為他們建立企業年金的歷史悠久,不能一刀切地在一個早上完全消滅就模式,建立新模式,而只能采取引導和鼓勵的辦法,漸進地去消滅舊制度,代之以新制度,這個歷史趨勢和政府導向是人人皆知的,根本就不需要去研究和分析。至于企業存在需要,這很能是符合實際的,問題在于政府如何引導企業。我們不能說凡是存在需要的都是正確的,都必須一味去鼓勵。要看哪些是符合社會和職工的長期利益,哪些是短期利益所致,甚至要分清哪些是利益集團和部門利益所致。
    借這個機會,我再次重申我的觀點,在立法時,社會利益是至高無上的,部門利益應讓位于全局利益。一旦允許DC和DB并存,DB就是飲鴆止渴,短期可以滿足某些利益,長期就是一個后患無窮的種子。此次金融危機再次向人們說明了防止DB的重要性、前瞻性、迫切性,希望立法者和決策者關注這個危險傾向,防止這個危險傾向。
    ■ 閆安
    DB與DC模式本身無所謂好壞,關鍵看其國家宏觀的制度定位和企業微觀的經濟選擇。
    DB的待遇承諾,在國家層面是基本養老保障和財政兜底,在企業層面則意味著企業事實上承擔了所有待遇確定和替代率要求下的成本和風險,成為企業顯性負債,把補貼“中人”的隱形養老和責任問題顯性化,變成退休職工待遇的無休止的退休金問題。企業償付能力存在風險,競爭成本增高。對“中人”過渡承擔無限責任,將導致企業辦社會,這與我國企業的市場化改革方向背道而馳。由企業承擔待遇償付責任,其假設前提就是,企業永續經營,且有贏利,并且投資收益為正。
    如果DB成為微觀層面企業年金選擇的確定模式,則意味著一旦企業虧損、破產而無力兌現承諾,即使有市場化的擔保機制,也無法克服系統性風險,最終結果只能由政府買單并承擔兜底責任。
    所謂DC對年輕人有利、DB對老人公平的提法是錯誤和片面的,企業年金計劃如果形成了事實上的待遇確定型的計劃(DB計劃)和國家企業年金政策要求的確定繳費型計劃(DC計劃)的混合體,則企業即要為老人、中人承擔保證支付責任,又要為新人承擔繳費積累責任。
    ——在此模式下,企業包袱將日漸沉重,無法體現績效導向的人力資源管理要求。企業經營壓力會不斷增大,混合制度安排導致了企業對職工的利益承諾,形成企業債務和負債風險,企業競爭力下降。這種混合性制度的最終結果,必將影響到企業層面的年金制度體系的穩定運行,進而會動搖我國企業年金政策的穩定性和執行的一致性。
    其實,解決辦法不是沒有,按照新會計準則,除企業年金稅優比例外,企業合理的薪酬福利支出可以據實列支,屬于出資人(所有者和股東)和企業來定,即退休職工補貼(DB)屬于已有的剛性福利,是企業人工薪酬的重要組成,是企業歷史負債。沒有必要通過擠占企業年金繳費,來達到年金對福利的替代和再分配調整的目的。
    ■ 羅超英:
    根據中國目前的政策,企業年金需要建立個人賬戶,這就意味著企業年金是DC型。DC型比較適合當前國情。
    但是,有些企業由于某種歷史原因,建立在企業年金之前,有一定的退休生活費補貼(在基本養老保險之外)。而加入企業年金之后,這些補貼就被取消了。這些按月領取的生活費補貼其實就是DB形式的。現在要用DC形式的企業年金去取代DB形式的退休生活費補貼,要讓職工的利益不受損失,要用精算的方法設計企業年金分配方案,考慮DB和DC的轉換性。
    DC計劃可以落實到個人賬戶,可以隨工作變動而轉移,但投資風險由個人承擔。DC型計劃有利于年輕人。 DC計劃的缺點是,對于將近退休的職工,累積的年限短,退休時個人賬戶余額會非常少。因而設計年金計劃時,有些企業會給將近退休的職工適當的過去工齡的繳費補償。
    近些年全世界的趨向是由DB轉為DC計劃。 但是經過金融海嘯,國際上,企業年金的員工個人賬戶大大地縮水,企業則不需要負任何責任。大家會反思DC計劃是否能夠給職工足夠的保障。好在中國的企業年金政策規定了股權類投資的上限,在很大的程度上降低了企業年金的投資風險。

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