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    關于農民工社會保障問題研究報告

    作者: 佚名  上傳時間:2009-02-03  瀏覽:121

    農民工社會保障問題是經濟社會發展中的關鍵問題之一,妥善解決農民工社會保障問題是構建和諧社會和可持續發展的需要,也是維護農民工權益,鞏固執政基礎的政治任務。為促進對農民工社會保障問題的認識,人力資源和社會保障農民工社會保障專題組日前為本報提供了一份關于農民工社會保障問題調研報告
        該報告以翔實的數據和權威的論證描述了農民工社會保障的現狀,以及各種導致農民工參保難的主要原因,并對其進行了透徹分析。同時,提出了解決農民工社會保障問題的基本思路和政策建議。
        農民工是我國經濟建設中重要的生力軍,是國家的寶貴資源,為我國改革開放以來經濟發展作出了巨大貢獻。妥善解決農民工急需的社會保障問題,不僅是解決“三農”問題,促進經濟社會可持續發展的需要,也是維護農民工權益,鞏固執政基礎和構建和諧社會的政治任務。
        農民工社會保障現狀
        (一)背景
        目前,全國外出務工的農民工總量規模巨大。據原勞動和社會保障部快速調查和分析,2005年5月我國農村勞動力外出務工的規模約為1.2億人,進城農民工約為l億,跨省流動就業的農民工約為6000萬(按照外出務工的農村勞動力80%進入城鎮、50%跨省流動的假設估算)。
        農民工最顯著的特點是流動性大,不僅往返流動于城鄉之間,并在單位之間、城鎮之間頻繁地變動工作崗位,而且外出的人群每年都在不斷變動,新老農民工進行著代際更替。農民工總量一直保持不斷擴大的趨勢,從農民工就業類型看,有的屬于正規就業,相當部分已成為企業生產技術骨干,這些農民工有明顯的城市化傾向,渴望長期留在城鎮工作和生活,但現在的城鎮公共服務系統仍不能做到平等對待;有的屬于靈活就業,工作極不穩定,隨時可能返鄉。從就業的行業分布看,據原勞動和社會保障部統計,在第二產業中農民工占全部從業人員的58%,其中在加工制造業中占68%,在建筑業中接近80%;第三產業中的批發、零售、餐飲業中,農民工占到52%以上。顯而易見,農民工已成為我國產業工人的主力軍。
        (二)現行社會保險制度沒有排斥正規就業的農民工
        對于在用人單位正規就業的農民工參加社會保障問題,雖然國家尚未為其建立專門的制度,但在《勞動法》實施后,進入城鎮用人單位的農民工原則上也同樣適用該法,應當參加法定的基本養老、醫療、失業、工傷等社會保險。可以說,現行城鎮職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規就業的農民工,這部分人員參加各險種的通道是敞開的。
        (三)農民工參保率普遍偏低
        1.養老保險。《勞動法》和1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》,以及2001年勞動保障部《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》,對農民合同制工人參加基本養老保險作出了明確規定。
        目前,農民工參加養老保險的總體參保率為15%左右。部分地區如廣東、大連參保率也僅達到20%左右。

    農民工參加養老保險的形式主要有以下3種:
        一是進入城鎮職工基本養老保險制度。多數地區規定農民工和城鎮職工一樣,參加城鎮職工基本養老保險,個別地區在繳費比例(費率)上有所差別。如浙江省實行“低門檻進入、低標準享受”的辦法,將農民工納入城鎮企業職工養老保險體系,參保企業和個人的繳費比例分別降至12%和4%。但農民工參保率仍然很低,到2003年末全省實際參加城鎮職工基本養老保險的農民工約150萬人,不到農民工總數的20%。不僅參保率低,并且參保者中能夠達到15年以上繳費并工作到退休年限享受養老待遇的人數更少。
        二是實施新的農民工專項保險制度。上海市、成都市為外來務工人員建立了綜合保險制度,包括了老年補貼、工傷(或者意外傷害)和住院醫療三項保險待遇。上海市要求凡用人單位使用的外來從業人員和無單位的外來從業人員,都要繳納綜合保險費(用人單位使用的外來從業人員由單位繳納,無單位的外來從業人員由自己繳納)。除外地施工企業外,綜合保險費率為12.5%,費基為上年度該市職工月平均工資的60%,其中的7%為養老補貼,總費率負擔僅為城鎮職工的l/4。綜合保險由勞動保障部門管理,商業保險公司運作。成都市的費率為20%;費基分成幾檔,從社平工資的60%到200%不等,可選擇;繳費由單位和個人共同承擔,且由勞動保障部門經辦。農民工專項保險費率相對較低,基金封閉管理,在當地推行相對比較順利。
        三是參加農村社會養老保險。據調查,以鄉鎮企業(現已基本改制為民營或股份制企業,下同)高度發達而著稱的蘇南地區,其鄉鎮企業職工多為本地和外地的農民工。這些職工大多數未參加城鎮企業職工社會養老保險,但本地農民工參加了當地的農村養老保險,而外地農民工則未參加任何保險。近年來,部分已參加農保的本地鄉鎮企業職工已經并且正在由農村養老保險轉入城鎮職工養老保險。山西省也于今年將鄉鎮企業的農民工納入了農村社會養老保險制度,而在鄉鎮企業工作的城鎮職工則進入現行城鎮職工社會保險制度。
        2.失業保險。《失業保險條例》規定,城鎮企事業單位招用的農民合同制工人應當參加失業保險,與城鎮職工不同的是,對農民合同制工人,個人不繳費。單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年,勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的,只要本單位已繳納失業保險費,即由社會保險經辦機構根據其工作時間長短,向其支付一次性生活補助金。補助的辦法和標準由省、自治區、直轄市人民政府規定。
        當前的主要問題:一是用人單位為降低用工成本不愿為農民工參保繳費,農民工本人不敢主張權利;二是農民工流動性強,如果在一個單位工作不滿1年,按政策不能享受相關待遇,影響了參保積極性;三是農民工流動方向不確定性強,在一些地區數量較大,時間上往往也很集中,如果轉移失業保險關系,經辦工作難度很大。
        3.醫療保險。在醫療保險政策上,國家允許農民工與其他城鎮勞動者同樣參加基本醫療保險,并享受基本醫療保險待遇。按照1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》,與城鎮用人單位建立勞動關系的農民工,可以參加基本醫療保險。原勞動和社會保障部2003年和2004年分別印發《關于城鎮靈活就業人員參加基本醫療保險的指導意見》和《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》等文件,進一步明確了農民工參加醫療保險的有關政策。一些外來務工人員較多的珠江三角洲、長江三角洲等地區,針對農民工流動性大、管理困難以及參保積極性不高等問題,根據當地實際,采取了兩種辦法促進農民工參保:一是針對外來工單獨實行住院醫療保險。如深圳市規定,由用人單位按本市上年底職工平均工資的1%繳費,單獨建立外來工住院醫療保險。目前,已有近100萬外來工參保。二是針對外來從業人員推行綜合社會保險。如前面所講上海、成都之例,養老、醫療、工傷捆綁式參保,解決外來從業人員的醫療保障問題。從全國范圍看,大多數農民工還沒有參加醫療保險。平均參保率為10%左右。已參保的農民工盡管可以享受醫療費用報銷,但是由于只報銷超出起付線部分的一定比例,農民工仍然要自付一部分,對于難以承受自付部分的人來講,實際上也享受不到相應的待遇。
        4.工傷保險。按照《工傷保險條例》規定,各類用人單位都應為其員工參加工傷保險,因此,在各類企業就業的農民工依法都是工傷保險的覆蓋對象,在制度上、待遇上農民工與城鎮勞動者享受完全同等的待遇,未受任何歧視。工傷保險費平均繳費率一般為職工工資總額的1%左右(不同行業因工傷保險費使用、工傷發生率、職業病危害程度即工傷風險程度不同而確定的行業基準費率有所不同,分為0.5%、1%、2%三類),由用人單位繳納,農民工個人不繳費。目前,全國城鎮企業職工參加工傷保險的人數為7000多萬人,其中已有相當數量的農民工參加了工傷保險。隨著擴面力度的加大,農民工工傷保險權益將得到相應的保障。
        5.生育保險。目前,農民工基本未參加生育保險。
        除社會保險外,現行城鎮社會救助體系也只覆蓋城鎮戶籍人口,農民工由于沒有在輸入地落戶,雖然與當地人同樣為輸入地的經濟發展作貢獻,卻享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助,在因失業、疾病、意外傷害生活陷入困境時,往往孤立無助。
    存在的主要問題及分析
        目前,農民工參加養老和醫療保險還存在比較突出的問題。其中,既有農民工就業狀態不穩定而難參保等客觀存在的問題,也有農民工對現行制度缺乏信任,用人單位怕參保增加人工成本,地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環境等主觀方面的問題,還有現行制度不適合農民工(如門檻高、難轉移等)方面的問題。
        (一)農民工就業狀態不穩定導致參保困難
        在城鎮就業的大多數農民工沒有穩定工作。據原勞動和社會保障部調查,農民工在一個單位工作以上的只占20%~30%。由于技能不高,又面對工資低、勞動強度大,且受到不平等對待,為尋找更好工作機會,多數人頻繁流動。這一方面使經辦的工作量倍增;另一方面,在農民工社保關系不便轉移的情況下,增加了管理難度,凸現現有的信息系統不能適應需要;此外,高流動性還導致單位和本人都缺乏參保積極性,也給勞動保障部門繳費基數核定及監察執法等工作帶來困難。
        (二)農民工、用人單位和地方政府各有顧慮
        農民工對現行社會保險制度缺乏信任,對自己以后能否享受養老待遇心存疑慮和擔心。由于現行養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年,而農民工流動頻繁,如果不能實現轉移接續,多數很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須到該地參保,這實際上把農民工的養老問題排除在外。所以農民工在離開參保地時普遍不愿將錢放在社保機構,一般都選擇退保。這實際反映出農民工對現行社會保險制度的不了解和不信任。農民工所在單位多為民營企業、外資企業、鄉鎮企業以及個體工商戶,主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。這些用人單位為追求利潤,千方百計減少人工成本,主觀上也不愿為農民工參加社會保險,強調企業技術含量低,產品附加值不高,只能維持低成本競爭,如果按照城鎮企業社會保險辦法為農民工繳納社會保險費,單位負擔過重,擔心會因此影響本企業的市場競爭力和經濟效益。
        一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮,主要擔心繳費會影響本地的投資環境,把好不容易招商引資引來的資方嚇跑了,從而影響本地的經濟發展和為官一任的政績。
        (三)社保制度門檻高、轉移難,導致農民工權益難以保障
        現行制度主要是針對城市原國企職工設計的,明顯不適合農民工。主要表現在以下幾點。
        1.費率過高。由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔,企業繳納的基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的28%,個人繳費為11%,企業和農民工個人普遍感到負擔太重。據原勞動和社會保障部抽樣調查,1998年全國制造業企業繳納的社會保險費相當于人均工資總額的27.4%,占其人工成本的17.4%,而人工成本總額相當于成本費用總額的12.9%。也就是說,企業參加社會保險將增加其總成本約2.24個百分點。由于費率過高,形成了高門檻,影響了單位和農民工個人參保的積極性。
        2.社會保險關系接續難。養老和醫療等主要的社會保險制度被分割在2000多個統籌單位(多為縣市級統籌)內運行,各統籌單位之間政策不統一,難以互聯互通,養老保險關系無法轉移接續。現行轉移政策以及管理手段不適應農民頻繁流動的需要。農民工流動性大,不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位,而且還經常跨地域流動,以及階段性轉入非農領域就業。由于外來農民工一般來自不發達地區,其戶口所在地的農村社會養老保險制度一般沒有建立,已經建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市,其養老保險個人賬戶難以轉回原籍,農民工的社保關系轉移困難。
        3.退保實際上損害了農民工權益。由于現行政策允許農民工退保,結果導致農民工流動時反復參保、退保,有的甚至在同一地區更換工作單位時也先退保、再參保。廣東省有的地區農民工退保率達95%以上。退保使農民工只參保、不受惠,不僅直接損害了農民工享受社會保障的對等權益,而且反過來又影響了用人單位的參保積極性。這種狀況也影響了政府的形象。  
    農民工社會保障的基本思路
        農民工的社會保障問題,歸根結底是在新形勢下重新調整國家、企業和農民工個人三者之間利益關系的重大問題,也是我國社會經濟發展過程中必須面對的問題,應及早加以研究解決。
        (一)基本原則
        1.適應城鎮化、老齡化和國家長遠發展的需要,將農民工納入社會保險。將農民工納入社會保障體系,一方面是由社會保障的公平屬性所決定的。我國憲法規定了公民的社會保障權利,勞動法規定勞動者享有社會保障權利,農民工在用人單位與其他職工同樣勞動,作為勞動者也必然應依法享有同樣的社會保障法定權利。另一方面,農民工社會保障又不單純是保障問題,還涉及我國城鎮化和“三農”問題。據有關專家估計,未來20年我國將進入城鎮化高速發展時期,城鎮人口年均增長1個百分比點,約合1700萬人。但城鎮人口自然增長遠達不到這個水平,需要大量吸收農村轉移人口,而農民工是最有可能成為城鎮人口的潛在人群。如果農民工長期游離于社會保障體系之外,根本不可能在城鎮穩定下來,勢必影響城鎮化進程及其質量,也不利于農村人口向城鎮轉移和促進“三農”問題的解決。此外,隨著獨生子女政策的廣泛實行和農村年輕一代向城鎮的遷移,農村人口的老齡化和農民的老年生活風險明顯,農民亟須相應的保障措施化解老年風險。將農民工納入社會保險也有利于提升企業人力資本競爭力,穩定生產技術骨干,確保人力資源的可持續供給。從現階段保持我國國際競爭力的角度看,許多用人單位主要通過壓低勞動成本(降低工資,減少社會保險費用等)參與國際競爭。但從中長期看,低成本優勢不可能一直維持,長期壓低勞動成本,忽視人力資本投資,既不利于勞動者發展,也不利于企業提升競爭力,更不利于國家的長遠發展。
        綜上所述,必須從城鎮化和國家長遠發展的戰略高度,將農民工納入社會保險,提供基本的社會保障。
        2.保護農民工利益,適應流動的需要。目前,農民工參保率之所以一直在低位徘徊,與參保后其利益得不到保障有直接關系。深層次的問題在于,由于農民工頻繁流動,單位和農民工參保繳費后,社會保險關系難以轉移和接續。因此,要吸引和促進農民工參保,制度設計必須適應農民工的高流動性。比如,通過保障當期待遇或增強待遇的可攜帶性,保證其流動就業過程中的社會保障權益不受侵害;通過在農民工社會保險制度設計中預留出“接口”,并與現行城鄉社會保障制度有效對接,以利于保險關系的正常轉移與銜接。
        3.著眼于更多人的參保,堅持低標準準入。農民工平均工資水平遠低于城鎮在崗職工。據原勞動和社會保障部調查,安徽、河南兩省農民工年均工資收入僅為6018元和4717元,與城鎮在崗職工平均工資之比分別為1:1.8和1:2.3。廣東省農民工的月工資一般為800元,浙江省為600元,與當地的平均工資差距更大。由于工資水平低,農民工支付基本生活費用后,節余的工資收入再去支付建房、子女上學、贍養老人等急迫支出后,往往所剩無幾,因而本人參加社會保險的能力十分有限。因此,要兼顧農民工對社會保障的迫切需求與現實能力。農民工社會保障應當從實際出發,堅持低標準準入的原則,即實行低費率、低費基,同時農民工個人盡量少繳或不繳費,其享受待遇標準也相應降低。
        4.根據農民工的保障需求與現實可能逐步推進。在越來越多的農民工脫離土地的情況下,他們在年老或生病后面臨喪失生活來源的風險,也面臨工傷、職業病以及其他疾病等風險,與其他職工同樣需要規避各種職業和社會風險。但由于農民工繳費能力較弱,國家的財力也還有限,因此,應根據有關風險對農民工的危害程度,以及農民工的自身需求,按照分類指導、分步推進的原則,先解決農民工迫切需要的保障需求,逐步解決農民工的社會保障問題。
        首先,應盡快將農民工納入工傷保險。從需求層面看,工傷保險應是農民工最緊迫的保障需求;從供給角度看,工傷保險平均費率不高(最高不超過工資總額的3%,一般為工資總額的1%),且不需要個人繳費,又不存在關系接續問題,再加上工傷和職業病對農民工本人、家庭和社會的重大影響,容易得到用人單位、農民工個人和政府的高度重視和普遍接受。因此,應優先解決農民工工傷保險問題。
        其次,加快建立農民工的大病或住院保險。農民工平均年齡較為年輕,小病發病率遠低于社會平均水平,風險較小;但由于收入低,對大病風險的抵御能力十分脆弱,極易因大病住院而陷入貧困,所謂“辛辛苦苦幾十年、一病回到解放前”的情況并不鮮見。因此,急需建立相應的風險化解機制。
        再次,必須逐步解決農民工的養老保障問題。農民工年老時勞動能力普遍低下,不少人疾病纏身,在農村家庭養老功能日漸脆弱的情況下,面臨明顯的老年生活風險。按照社會養老保險制度自身規律,建立養老保險制度越早成本越低,積累期一般需要20~30年的時間。據預測,2020~2030年我國將迎來老齡化高峰,屆時老齡人口比重將達到24%。這就給社會養老保險制度提供了必要的積累時間。同時,因時間有限,也意味著從現在開始,我們已進入建立社會養老保險制度的“預警期”。因此,按照養老保險制度的基本規律,必須從現在起,因勢利導不失時機地著手解決農民工的養老問題。
        此外,農民工背井離鄉來到城市,面對疾病、失業、意外傷害等風險時,極易陷入貧困,有的甚至面臨絕境。從建設和諧社會的角度出發,也有必要對農民工提供臨時或應急性的救助。
        (二)制度選擇
        關于農民工社會保險的制度選擇——是進入現行社會保險制度,還是單獨建立專門的個人賬戶保障制度?目前還存在不同的認識和看法,需要進行理性分析。
        1.進入現行城鎮社會保險制度。進入現行制度的好處是企業之間、群體之間公平性較好;也有利于農民向城鎮轉移,促進城鎮化進程;同時,還有利于在全國范圍內建立基本統一的社會保障制度。但缺點是,費率高,用人單位和農民工難以接受;轉移困難,難以適應農民頻繁流動轉移和接續社會保險關系的需要;制度的透明度低,農民工很難知道自己有多少權益,未來能享受多少待遇;農民工參保后待遇享受問題難以解決;由于農民工繳費基數低,一旦大量農民工集中選擇繳費滿15年享受待遇,則難保持基金長期平衡,政府財政要為此承擔較大的責任。
        2.單獨建立農民工個人賬戶制度。為農民工專門建立過渡性的個人賬戶制度,優點是為農民工提供了低費率的保障平臺,由于繳費較低,易為用人單位和農民工本人所接受;賬戶權益可累計計算,農民工看得見、摸得著,有利于調動其參保積極性;便于跨地區轉移,適應農民工頻繁流動需要不斷轉移和接續社會保險關系的情況;待遇依據個人賬戶儲存額確定,政府只承擔有限責任。但也有缺陷:一是對現行城鎮職工社會保險制度有影響。農民工目前已占產業工人隊伍的一半以上,今后還會進一步增多。如果他們單獨建立制度,不僅將來統一基本保險制度的難度加大,而且現行城鎮職工基本養老保險制度的贍養比會顯著上升,在一定時期內將增加財政補貼的壓力,增加城保改革的成本。二是使用農民工的企業和不用農民工的企業之間、用農民工數量多與少的企業之間、城鎮居民與農民工之間難以公平競爭,不利于建立公平的市場競爭秩序。三是對農民工實行低費率的參保政策,會使同樣在低端就業市場,又遠沒有農民工吃苦耐勞的城鎮下崗失業人員處于不利地位,影響城鎮勞動力就業和再就業。四是不利于農民轉化為市民,實現城鎮化。
        3.傾向性意見。農民工社會保險模式選擇是一個錯綜復雜的問題。在養老保險尚未實行全國統籌的情況下,很難用一種制度安排將所有的農民工全部覆蓋進來。鑒此,農民工社會保險制度選擇應充分考慮其群體細分情況,根據亞群體的不同就業狀況選擇相應的保障制度。首先應針對流動性較大的農民工頻繁流動帶來的一系列困擾,解決權益累計、關系接續以及政府承擔無限責任等問題。對此,個人賬戶完全積累的養老保險制度對他們是有利的。其次,要適應我國快速城鎮化和逐步統一城鄉勞動力市場的形勢,滿足部分穩定就業的農民工城市化的需要。對此,現行制度又有其優勢。
        綜上所述,應取兩者之所長,對農民工實行分層分類保障。即將穩定就業(從事正規就業,建立勞動關系,以及事實勞動關系5年以上)的農民工納入現行制度,參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險,同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度,使穩定就業的農民工能夠享受其待遇;對不穩定就業(簽訂短期合同,頻繁流動以及從事各種靈活就業的)的農民工引入過渡性的辦法,除工傷、失業保險按現行規定執行外,養老保險先建個人賬戶,不建社會統籌,實行過渡性的個人賬戶制度,將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶;醫療保險先建社會統籌,不建個人賬戶,實行低門檻、保大病、管當期。但隨著我國社會保障制度的改革完善,在基礎養老金實行全國統籌之后,再考慮如何將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系的問題。
    (三)農民工社會保障目標
        1.對穩定就業農民工的保障目標。對穩定就業的農民工,結合完善現行城鎮職工社會保險制度,其社會保障制度建設的目標是:
        (1)通過強化征繳擴大覆蓋面,努力實現應保盡保。
        (2)完善社會保險關系轉移接續辦法。目前,由于養老、醫療保險統籌層次低,接近退休年齡的人在工作變動之后,轉入地不愿接受其社會保險關系,需要對此作出全國統一的規定。
        (3)提高統籌層次,逐步實現基礎養老金的全國統籌。為適應流動及保護農民工利益的需要,應該為農民工建立過渡性的個人賬戶制度。但這樣做也帶來一些不利因素:由于對在同一單位工作、就業不夠穩定的農民工實行與其他職工不同的制度,客觀上還是形成了對農民工的區別對待(或歧視),也不利于農民工與其他職工之間、使用農民工多與少的企業之間的公平競爭,而且制度操作起來也頗有難度,特別是就業穩定程度的界定和甄別在實際工作中難以把握。如果盡早實現基礎養老金的全國統籌,上述問題將有望解決。
        (4)降低社會保險繳費水平。目前的社會保險繳費,特別是養老保險繳費門檻偏高,有必要結合基礎養老金的全國統籌,在更大范圍內均衡用人單位負擔,適當降低繳費比例,同時將基本養老金替代率水平控制在一定水平以內,收支缺口作為國家對歷史債務的責任由中央財政支付。
        2.對不穩定就業農民工的保障目標。
        (1)制度建設目標——建立適應不穩定就業農民工特點的低門檻的過渡性保障制度。養老保險為可方便轉移和攜帶保險關系的個人賬戶制度,以便進可向城鎮職工養老保險制度靠攏,退可向農村社會養老保險制度轉移;工傷保險進入現行制度;醫療保險則在現行城鎮職工基本制度框架內適當變通,只參加住院保險,采取低費率、雇主繳費、保當期的辦法予以解決。
        (2)工作推進目標——本著分類指導、逐步推進的原則,用3年時間將農民工全部納入工傷保險;在5年內將農民工基本納入大病醫療保險;考慮到養老保險成本較高,制度建立的難度相對較大,用5~10年的時間逐步解決農民工養老保險問題。
        (3)制度接軌與關系轉移。在繼續執行現行制度規定的同時,對穩定就業5年以上的,從過渡制度轉入城鎮職工社會保險制度,按規定參加養老、醫療等社會保險,其養老保險賬戶權益折算為城保繳費年限,以實現平穩對接。達到規定的最低繳費年限的,按城保計發辦法享受養老保險待遇。
        對非穩定就業、本人又在其他單位或地區就業的,原賬戶不轉移,并在新就業地或單位繼續參保。達到規定的最低繳費年限的,通過建立全國社會保險結算中心進行結算,由各有關地區分別發放待遇。
        對返回農村,且達不到最低繳費年限的,達到退休年齡時轉移賬戶與農保接續,并按農保計發辦法享受相關待遇。
        政策建議
        做好農民工社會保障工作,既要從一部分農民工流動就業的現實出發,建立過渡性的保障制度;又要考慮越來越多農民工穩定就業的需要,完善現行城鎮社會保障制度;還要從農民工接續社會保險關系的需要出發,建立農村社會保障體系。
        (一)按《工傷保險條例》為農民工參加工傷保險
        所有用人單位都要按《工傷保險條例》規定為農民工參加工傷保險,原已參加商業保險的有關行業要轉為參加工傷保險。為進一步保障農民工權益,要努力擴大覆蓋面,進一步推進農民工集中的礦山、建筑等高風險企業和農民工參加工傷保險,促進農民工依法享受工傷保險待遇。要進一步完善高風險行業和企業參加工傷保險的政策。要強化工傷預防工作,探索適合我國國情的工傷預防工作模式和工作機制,從源頭上遏制工傷事故和職業病的發生。
        (二)為不穩定就業農民工建立大病醫療保險
        在現行城鎮職工醫療保障制度框架內,針對農民工流動性強、收人水平低的特點,開展農民工大病醫療保險,著重保當期住院醫療;同時,為切實降低用人單位和農民工本人的負擔,農民工大病醫療保險單獨管理,根據農民工大病發病率實行低費率,費率一般控制在2%以下,農民工本人可不繳費。同時,要根據農民工的實際情況,適當調整醫保的起付線、等待期、住院押金、個人支付比例、護理等方面的政策。農民工凡已參加城鎮職工大病醫療保險的,原則上不再同時參加新型農村合作醫療。如本人不愿或無能力在城市治療的,應制定相應的措施,將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。
        (三)建立適合不穩定就業農民工特點的過渡性養老保險制度
        1.制度模式。統賬結合,先建農民工養老保險個人賬戶,待時機成熟后再研究如何進入養老保險社會統籌。
        2.繳費。實行低費率。繳費由用人單位和農民工雙方負擔,企業按本企業工資總額的10%,個人按本人工資5%,全部繳費進入農民工個人賬戶,并發放個人賬戶卡。該卡記錄繳費情況,可供查詢,但不能提前支取。
        3.轉移。在不同統籌地區參保繳費的,個人賬戶和保險權益只接不轉,也不允許退保。轉入城鎮職工養老保險制度的,按規定折算繳費年限,調整個人賬戶規模,劃分個人賬戶和社會統籌基金;回農村的,達到規定退休年齡時,允許轉移個人賬戶進入農保。
        4.享受。建立權益結算系統,退休時根據全國統一的規定由有關地區分別支付養老金。
        5.經辦。農民工養老保險的經辦和賬戶管理原則上由勞動保障部門有關經辦機構負責。
        6.基金管理和保值增值。農民工個人賬戶基金要與城保基金分開管理。基金原則上集中到省區市或副省級城市管理。要制定允許基金間接投資國家基礎設施和重點項目,允許基金進行市場化投資運營的政策措施,也可通過發行特種國債保證基金增值。
        (四)依法為穩定就業農民工參加城鎮職工社會保險
        穩定就業的農民工與城鎮職工一樣參加養老、失業、醫療、工傷等社會保險。已參保城鎮職工社會保險的,要繼續參保,不得退保,并確保其享受同等待遇。用人單位要依法為農民工繳納社會保險費。勞動保障部門要強化社會保險費征繳,督促用人單位為穩定就業的農民工繳納養老、失業、醫療、工傷等社會保險費,努力擴大社會保險覆蓋面,切實保障農民工的合法社會保險權益。
        城鎮企事業單位要按照《失業保險條例》的規定,為其招用的農民合同制工人辦理參加失業保險的手續,由單位履行繳費義務。農民合同制工人被終止解除勞動合同后,應當為其中符合條件的發放一次性生活補助。
        (五)進一步改革和完善社會保險制度
        1.要改進完善社會保險關系轉移接續辦法。允許參保職工在轉移社會保險關系時,不僅轉移個人賬戶余額,而且也接續與本人繳費對應的基礎養老金權益。與此同時,應取消農民工退保政策,即農民工離開參保地,本人社會保險關系無法轉移的,暫時封存其個人賬戶,保留社會保險關系。在新工作地繼續參保的,應當轉移接續社會保險關系。達到最低領養老金年齡時本人達到最低繳費年限的,應同等享受養老保險金;達不到該年限的,其戶籍所在地實行農村社會保險的,將個人賬戶余額及對應的基礎性養老金權益轉移至本人戶籍所在地農保機構,按農保制度規定享受待遇,未建立農保制度的,將個人賬戶余額一次性退還本人。
        2.要降低費率。為解決城鎮企業職工基本社會保險制度費率過高的問題,應努力擴大覆蓋面,明確各級政府的社會保障責任,降低費率,切實減輕企業負擔。、
        3.要調整計發辦法,保證個人賬戶養老金的收支平衡,減輕財政的支付責任。
        4.要提高統籌層次,逐步建立全國統籌。這是解決農民工因頻繁流動難以享受待遇的重要措施,也是社會保障制度建設的長遠大計。屆時,為不穩定就業的農民工建立的個人賬戶制度應著手向全國統籌后的城鎮養老保險制度過渡。
        (六)積極探索、建立健全農村社會保障制度
        雖然我國城鎮社會保障體系建設已粗具規模,但農村社會保障制度建設進展緩慢。隨著農村人口老齡化和工業化、城市化進程的加快,農民養老和其他社會保障問題日漸突出,迫切需要構建與農村經濟發展水平相適應的城鄉統籌的社會保障體系。為此,應建立由國家、集體、農民三方負擔的養老、醫療等社會保障制度,并在經濟發展快的地區推進城鄉協調的社會保險制度,實現農村社會保險與城鎮職工社會保險制度的接軌和社會保險關系的接續。
        (七)建立農民工應急救助機制
        農民工在城鎮缺乏生活基礎,是城市中最困難的群體之一。為保障其基本生活和權益,應建立農民工應急救助機制。一是通過政府和有關民間機構維護農民工權益,開展針對農民工的法律援助;二是對遭遇意外傷害或重大疾病生活陷入困境的農民工,由當地民政部門給予臨時性的應急援助。
     

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