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    退休人員養老金高于職工工資傾向很危險

    作者: 佚名  上傳時間:2009-01-27  瀏覽:74
    養老保險正在向每個中國農民走來。5000年來,在“養兒防老”之外,他們第一次可以有不同的選擇。 
      更令人期待的是,中共十七大提出要在2020年建立全民覆蓋的社會保障體系。沒有人會懷疑,中國社會一場最深刻的變革會因此而發生。
      但是,和變革一起出現的,是劇烈的爭論,“福利病”、“拉美病”……其他國家提供給中國的不止是經驗,還有沉痛的教訓。如何彌合全國民眾共享發展成果的夢想和政府現實支付能力之間的差距,是擺在中國社會面前的一道難題。
      2008年的一場金融危機,可能會成為中國推進社保制度改革的契機。
      下半年,中央政府緊急宣布了一系列啟動內需的計劃。其中一種意見認為,如果此時改革社保制度、加大中央財政投入,尤其是完善農村以及農民工的社保網絡,可以有效地減輕民眾負擔、拉動內需。這樣的做法,曾經被多個西方國家證明是有效的。
      而中國政府的工作計劃中,分別覆蓋城市、農村以及農民工三個群體的養老保險體系都正在進一步完善。
      “中國應該建立‘發展型’的社會保障體系。”在人力資源和社會保障部社會保障研究所的所長何平的設想中,中國的福利體系必須與中國的經濟社會發展狀況相契合。他最擔心的是,一旦政府給出太多的承諾,超出政府長期的支付能力,那么一旦取消這些福利待遇,勢必會以社會動蕩為代價。
      應急性措施不能破壞長期的制度建設
      《21世紀》:目前,我國的實體經濟受到全球金融危機的嚴重影響,啟動內需再次成為中央政府的重要政策選擇。現階段加大對社保的投入,可以有效撬動內需,這已經被西方國家的經驗所證明。您是否認同這個觀點?
      何平:這確實是目前比較迫切的事情。我的一個基本觀點是,現在采取的一些應急性舉措不能破壞長期的制度建設和可持續發展。
      現在政府采取了很多應急性的措施,我們的投入很慷慨,希望通過政府作用彌補市場需求的不足。但是,如果盲目地大規模投入,也容易對未來的長期體制形成負擔,這個問題就比較大了。我們必須區分哪些問題是需要應急的,哪些問題是會形成長期負擔的。
      比如,國有企業退休人員的醫療保障問題,過去一直沒有解決,但是今年上半年解決了一部分。現在中央政府已經決定要加大投入,上半年給了80億元,下半年再給400億元,這樣,就能把企業退休人員的醫療保障一次性地納入醫療保險里來。借這個機會把這個問題解決了,我認為這也算公平合理,解決了之后也不會引起長期的問題。
      再比如,國家已經連續六年增加退休人員的養老金,如果再提高,我認為就會破壞長期的體制。因為,現在很多中西部地區的退休人員的平均養老金水平已經高于當地在職職工的工資水平了。工作的工資還不如退休拿的養老金高,這就會導致越來越多的人想方設法早日退休,包括修改戶口本年齡等。
      一種可持續發展的方式是,退休人員的養老金跟在職人員的工資水平保持一定的比例,前者要比后者少。我們原來的養老保險也遵循了這個機制,鼓勵人們多繳費、晚退休,就是退休越晚的人拿的養老金越多。但是,現在全國運動式地大幅度增加養老金,就破壞了這種機制。
      如今中央提倡解決民生問題,不排除一些地方可能“順竿爬”,盲目地提高民眾的福利。短期來看,地方政府可能有這個財力,但是長期來看,可能就超越了政府的可持續承受的能力。福利制度是剛性的,不可逆,一旦建立,再取消老百姓就不高興了,會引發不穩定。尤其是在金融危機的背景下,我們更要注意協調應急性措施和長期的制度建設之間的平衡。
      中國應該建設“發展型”的社會保障體系
      《21世紀》:十七大提出在2020年建立全民覆蓋的社會保障體系。但是,目前,圍繞我國應該建立什么樣的社會保障體系存有爭議。一些人認為,經過30年的改革開放,我國已經積累了足夠的物質財富,因此可以大力提高全民的社保待遇;但是也有一些人認為,我國畢竟還是發展中國家,過早地提高全民福利,會導致中國感染西方國家的“福利病”,從而增加生產部門的成本,影響國家競爭力。您認為應該如何把握經濟發展和提高民眾社會保障福利之間的平衡?
      何平:我想我們應該既要吸收中國過去的歷史經驗教訓,也要防止重蹈西方國家一百多年的覆轍。有人說主要的教訓是社會的福利病,但是這個看法太簡單籠統。我認為,社會福利政策從根本上要和經濟發展保持一種相互促進的關系。因此,中國應該建立的是一種“發展型”的社會保障體系。
      什么是“發展型”的社會保障體系?我將它的特點歸納為三點。
      首先,“發展型”的社會福利政策必須有利于經濟增長。中國還是一個發展中國家,我們采取的社會福利政策必須與中國社會經濟的發展階段相適應,不能成為經濟發展的障礙,不應該簡單地移植或者攀比西方福利國家的理念和方法。
      近年來,中國的經濟持續快速增長,因此,有一些人過于樂觀,認為是到了調整相關政策的時候。因此,在過去的一段時間,我們在環保和勞動者權益保障領域采取了一些現在看來“用藥過猛”的政策,加劇了現在全球金融危機背景下我們實體經濟所承受的壓力。毫無疑問,這些政策的出發點是好的,但是造成的結果可能事與愿違。對這些政策的反省,有利于我們制定正確的社會福利政策。
      第二,“發展型”的社會保障政策必須立足于人力資源的開發和提升。
      很多人對社會福利的認識還停留在簡單的被動式的補救上。比如,有人下崗了,政府就給他提供基本的生活保障。但是,發展型社會福利政策的一大特征是“上游干預”,或者說“重心前移”。具體地說,政府應該首先立足于保障勞動者的就業,即使在失業之后,也應該通過適當的培訓,提高勞動者的技能,從而盡快就業。這就是一種積極的社會保障理念。
      這也是來自西方福利國家的一個經驗教訓。我考察了很多西方國家,包括北歐的一些福利國家。由于這些國家的福利制度比較好,最后卻造成有20%左右的年輕人不工作,永遠無法融入社會。他們衣食無憂,但是個人的發展需要社會歸屬感,由于不工作,他們與整個社會產生了隔閡。這些國家的很多社會問題,就是從這20%的人群中產生的。
      第三,“發展型”的社會保障政策要避免盲目地追求絕對平等化。
      中國正處在快速城市化階段。在這個過程中我們不能盲目地追求城鄉的完全平等,要避免南美社會的經驗教訓。“南美病”的主要原因是,大量失地農民進入城市,城市政府的社會保障政策很好,以為所有問題都可以很好解決。但是農民進入城市,沒有就業能力,就會在城市沉淀下來,形成獨特的群體,產生很多貧民窟。這些貧民窟的貧困是世代相傳的。所以,我覺得中央政府這一次土地制度的改革非常好,可以防止“南美病”的發生。
      如今,整個中國社會都朝向市民社會發展,民眾的民主意識增強了,追求自由平等成了很多社會精英的理想。但是,我們國家客觀上又有這么多歷史遺留問題需要解決,城鄉差距巨大,適應目前市場經濟體制的社會層級結構已經形成。客觀地說,目前這種社會結構是有利于經濟增長的。因此,對于工業化過程中出現的收入差距加大等社會不公問題,我們要在一定程度內予以容忍。如果不承認這種差距,可能會讓社會喪失前進的動力。
      《21世紀》:建設“發展型”的社會福利體系應該從哪些方面著手?
      何平:“發展型”社會福利政策的第一個原則,是要向民眾提供平等接受教育的機會。這一點對貧困家庭子女尤為重要,可以防止貧困的遺傳。
      第二,從進入勞動年齡的青年人,特別是新生代農民工的職業培訓入手,提升他們的就業和創業能力,鼓勵他們積極尋求就業崗位,穩定就業,防止對家庭和社會的過度依賴。
      第三,社會福利政策必須樹立就業優先的理念。要把擴大就業、鼓勵自主創業放在首位。不能采用保障強度過高的政策,以免加劇企業負擔,從而減少就業崗位。我們現在很多政策都是根據大企業的特點制定的,沒有考慮中小企業的承受能力。
      第四,在社會福利制度模式的選擇上,繳費性的社會保險和免費性的福利項目具有同樣重要的作用。要形成政府、單位、個人共同承擔責任的機制。這幾年我們免費性福利項目發展的要多一點,但是我們還是要以繳費性項目為主。籌資機制要以單位和個人繳費為主、以財政補貼為輔,但是財政也要慢慢加大投入來解決這些問題。
      第五,在社會保險制度設計和運行中,對于繳費性社會保險,要強化繳費義務與支付待遇權利的對應關系。要把單位和個人的繳費和個人的待遇掛鉤,防范個人逃避繳費義務的道德風險。
      漸進式完善社保體系
      《21世紀》:人保部原計劃在年底出臺新型農村養老保險制度和農民工養老保險制度的有關政策安排。但是也有人質疑這種“碎片化”的改革思路,認為應該著力建設全國統一的社保體系。您是如何看待這個問題的?
      何平:我們要客觀地看待具體的制度設計。我們現在是在健全制度的階段,要為所有的人建立社保制度。這就涉及和原有制度銜接的問題。
      為了實現2020年人人都能享受社會保障的目標,我們的首要工作就是建立全覆蓋的制度。當制度建立起來后,我們發現并非所有的人都能進入這個制度。比如說城鎮職工這一塊,現在差不多有一半的人還沒進入這個體系,其中的大部分都是靈活就業人員或者小企業的職工。
      為什么進不來?因為原來的繳費水平太高了。所以第二步,要讓這部分人進來,就要有針對性的政策,也就是說要降低門檻,降低費率,尤其是在金融危機的情況下,更要考慮降低社保的費率。第三步,當我們建立了基本制度,并且所有的人都覆蓋之后,我們再慢慢提高待遇水平。
      基于這些原則,針對不同的群體,我們要有不同的對策。我們的基本思路是,要求所有具備勞動能力、有收入的人群都參加社會保險,而且按照他們可以承受的標準繳費。以后一旦發生生老病死,他們就可以在保險的范圍里享受待遇。這是主體制度。但是無論什么時候,窮人永遠存在,或者是沒有穩定的職業,或者是一些老人、孩子,這些群體需要通過福利性的制度解決保障問題,因為他們沒錢繳費。今后在這兩個層次上都會有制度性的安排。
      《21世紀》:為了達到您說的這些目標,我們國家目前的幾大社會保險的種類應該遵循什么樣的改革路徑?
      何平:基于上述想法,養老保險的主體制度就是參保制度,最終能夠讓城鎮、農村的勞動者參加同一個保險。目前,城鎮職工已經參加了養老保險,但是費率太高,接下去我們就要適當地降低費率。農村勞動者目前沒有養老保險制度,剛開始著手建立,起點肯定是比較低的,而且需要財政的大量投入。對于之前沒有參加保險的老人,要給他們發放福利性質的老年補貼。現在有一些地方已經開始這么做了,中央政府在未來也要慢慢建立類似的保障制度。
      醫療保險目前的基本制度框架是“3+1”,即“三項制度,一個救助”,對就業人員實行城鎮職工基本醫療保險制度,對非就業人員實行城鎮居民基本醫療保險制度,對農民實行新型農村合作醫療制度,再加上一個醫療社會救助。這些制度基本上覆蓋了全部人群。目前醫療保險的主要問題是如何讓所有的人能夠對號入座,能夠進入這個體系。
      最近也出臺了一些靈活政策。比如,一些靈活就業的年輕人收入比較低,無法承受參加城鎮職工醫療保險的繳費標準,那么就允許他們參加城鎮居民醫療保險,因為這樣能夠得到財政補貼,相對來說個人繳費要少一點。再比如進城務工的農民工,可以選擇參加城市里的農民工醫療保險,也可以選擇在農村參加新農合。
      這些制度安排都增加了我們社保體制的彈性。我們不能武斷地認為針對某一類人群的特殊政策就會導致社保制度的“碎片化”。
      《21世紀》:但是這畢竟是一種割裂的體制,尤其是在現代社會,勞動者的流動很頻繁,不但是跨地域,而且跨行業,導致人的身份也在不斷變換。我們目前這種體制是否會不適應勞動者流動的需求?
      何平:你要看到,不管是針對哪一類人群,我們制度的基本模式是一致的。以各種養老保險為例,都是基礎性養老金+個人賬戶模式。各種醫療保險也是同樣的模式,都是先保住院和大病,再保一般門診。在基本模式一樣的基礎上,不同人群的繳費標準和待遇水平有差別。但是,基本模式的一致確保了我們為日后的銜接留下了余地。
      依我看,在人的流動過程中,社保的銜接不會是特別難的問題。流動的人口總數總歸是少數。很多人忽略了這個事實,比如養老保險,真正跨省市流動的比例不會很高,也就是萬分之幾。
      我們下一步要解決社保的轉移續接問題。它不是簡單的技術性問題,而是一個涉及體制利益調整的問題。我們的養老保險統籌層次太低,各地都有保護性的政策,不愿接收快要退休的老人。而且,如果自由銜接的話,我們要防止制度上的漏洞。最后大家可能都愿意跑到北京、上海等大城市退休,因為可以拿到更高的退休金。這就需要防止個人的道德風險。但是這些問題都是可以解決的。解決途徑就是提高養老保險的統籌層次,接下去兩年內我們就要實現省級統籌。實現省級統籌的標準和條件可以適當放寬,允許有過渡期。接下去就可以朝全國統籌的目標邁進。本屆政府要力爭解決基礎性養老金的全國統籌,這樣就可以實現全國的流動了。
      至于醫療保險,流動問題和異地就診問題是人大代表反映最強烈的。但是一般老百姓和政策制定者的考慮肯定是不一樣的。如果異地就診和跨地域流動過于方便,那么所有人都會跑到北京、上海的大醫院去看病,這些城市的醫院會承受不了。醫保的問題在西方也是如此。老百姓要先去社區醫院,然后由那里的醫生選擇轉到哪個醫院。如果那個醫院沒有床位,還要長時間的等待。即使是看個門診,也要預約。老百姓有這個需求,但是管理層面全球沒有一個國家是這么做的。如果我們還不具備這樣的財力和管理能力,而過早地滿足老百姓的需求,到時候會出問題。  

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